A política comercial dos Estados Unidos para a Ásia
(The United States and Asia; Regional Trade Policy)

The United States and Asia; Regional Trade Policy

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Ao analisar a posição (central) da Ásia na atual política comercial dos Estados Unidos, o autor conclui que, apesar dos esforços em firmar a inserção estadunidense na região, o sucesso dessa empreitada depende significativamente das negociações da Parceria Trans-Pacífico.

A política de comércio regional dos Estados Unidos, desenvolvida desde os anos 90, é marcada por duas características principais: o objetivo de uma integração mais aprofundada do que aquela viabilizada pelas negociações multilaterais na Organização Mundial do Comércio (OMC); e uma estreita articulação entre a política econômica internacional dos Estados Unidos e suas metas mais amplas de diplomacia e segurança. Essas características são particularmente evidentes na diplomacia econômica dos Estados Unidos para a Ásia.

O primeiro passo relevante de distanciamento em relação ao foco no multilateralismo comercial foi dado na administração Bush (1989-93). James Baker, então secretário de Estado, foi a força motriz da significativa reorientação da política econômica internacional dos Estados Unidos. No que diz respeito à agenda comercial, Baker sustentava que, além da liberalização a ser promovida pelo Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês), “sistemas bilaterais e minilaterais poderiam ajudar a promover uma transição do mundo em direção a um sistema mais aberto”.

O Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês) tornou-se o símbolo mais importante da nova política estadunidense, mas, não muito tempo depois, a Ásia também se tornou uma prioridade. Nesse sentido, Baker rapidamente aceitou uma proposta formulada por Austrália e Japão para a implementação da Cooperação Econômica Ásia-Pacífico (APEC, sigla em inglês), na qual os Estados Unidos desempenhariam um papel de liderança.

Ainda, o então secretário de Estado mostrou-se hostil à proposta feita, nesse mesmo período, pelo presidente da Malásia, Mahathir Mohamad, para a realização de uma Convenção Econômica do Leste Asiático – que somente abrangeria nações asiáticas e excluiria os Estados Unidos. Foi em resposta a Mahathir que Baker afirmou que os Estados Unidos se oporiam a qualquer “plano que objetivasse traçar uma linha no meio do Pacífico”, colocando os Estados Unidos de um lado e as nações asiáticas de outro.

A administração Clinton testemunhou um breve momento unipolar quando a Guerra Fria terminou e o poder econômico e militar dos Estados Unidos se tornou inconteste. Na Ásia, o Japão iniciava um longo declínio econômico, e a China enfrentava desafios nas esferas da economia e segurança. Esse cenário era oportuno para os Estados Unidos, que alçou a APEC à condição de prioridade comercial e intensificou as políticas mercantilistas de exportação. No entanto, o fracasso do presidente Clinton em conferir à APEC um status de área de livre comércio baseada na reciprocidade resultou em um declínio temporário da liderança estadunidense na construção de uma nova arquitetura regional asiática.

Na maior parte da administração de George W. Bush, os atentados de 11 de setembro e os conflitos no Oriente Médio deram a tônica da política econômica internacional dos Estados Unidos. Embora a política regional para a Ásia aparentasse estar sem rumo ao longo desses anos, a região desempenhou papel crucial em duas inovações estratégicas instituídas pelo representante de Comércio dos Estados Unidos (USTR, sigla em inglês), Robert Zoellick. A primeira foi a doutrina de “liberalização competitiva” – slogan que sinalizava que a administração Bush estava comprometida em negociar tratados de livre comércio (TLCs) bilaterais, minilaterais e regionais, de acordo com a oportunidade. Zoellick argumentava que, por si só, o enorme mercado estadunidense era capaz de desencadear um processo competitivo em direção ao livre comércio global.

O segundo distintivo da política comercial dos Estados Unidos foi a articulação – pública e explícita – entre a política comercial e a política externa geral e de segurança. Zoellick declarou que, ao escolher potenciais parceiros para TLCs, a administração Bush buscava a cooperação em política externa e de segurança. No que toca à Ásia, Zoellick via os TLCs como uma forma de superar o impasse no âmbito da APEC. Por esse motivo, a administração Bush firmou TLCs com Cingapura e Austrália, iniciou negociações com Tailândia e Malásia (posteriormente suspensas) e, mais significativamente, negociou um TLC com a Coreia do Sul (ratificado em 2011). Por razões de política externa, as negociações com a Austrália foram priorizadas, ao passo que a Nova Zelândia foi preterida devido à sua firme oposição à invasão do Iraque pelos Estados Unidos. 

A administração Obama

Embora a política externa de Obama seja, em muitos aspectos, diferente da administração de seu antecessor, em ambas as gestões considerações nas áreas de diplomacia e segurança desempenharam um papel fundamental na determinação da política comercial. Ao assumir o cargo, parecia improvável que o presidente Obama avançaria na política comercial: o Partido Democrata estava profundamente dividido em questões comerciais; e, durante sua campanha de 2008, Obama manifestou publicamente sua oposição ao NAFTA e aos TLCs bilaterais celebrados pelos Estados Unidos após 1994.

Contudo, no final de 2009, pressões econômicas e diplomáticas pressionaram por uma profunda reorientação da política comercial estadunidense em relação à Ásia. Na frente econômica, apesar da contenção da crise financeira, os efeitos desta ainda eram sentidos por meio da recessão e das altas taxas de desemprego. O presidente recorreu então à política comercial, na tentativa de alavancar a economia dos Estados Unidos. Especificamente, a administração Obama anunciou a Iniciativa Nacional de Exportação, com vistas a dobrar as exportações estadunidenses em 5 anos – sendo o elemento central dessa iniciativa a conclusão dos TLCs pendentes com Colômbia, Coreia do Sul e Panamá –, e a intenção de dar continuidade à negociação da Parceria Trans-Pacífico (TPP, sigla em inglês), herdada da administração Bush. 

Embora os fatores econômicos tenham sido importantes, os componentes decisivos na formulação da política da gestão Obama para a Ásia foram os crescentes desafios em matéria de diplomacia e segurança na região. Poucos meses após Obama ter assumido o governo, a Coreia do Norte intensificou a tensão na península coreana ao conduzir um teste nuclear e ao lançar duas séries de mísseis de curto alcance no Mar do Japão. No esforço de mostrar concretamente seu apoio à Coreia do Sul, Obama decidiu concluir as negociações do TLC bilateral com o país, até então estagnadas.

O “pivô” asiático

Desde o início, a administração Obama foi forçada a reagir a alterações na estrutura de poder na Ásia. A primeira viagem internacional da secretária de Estado Hillary Clinton não foi – como de costume – para a Europa, mas para a Ásia. Em seus discursos e comentários nos primeiros meses da gestão Obama, Hillary Clinton afirmou que os Estados Unidos estavam “de volta” à Ásia, admitindo a intenção de perseguir um “compromisso e engajamento mais rigorosos”. Em poucos meses, os Estados Unidos concluíram o Tratado de Amizade e Comércio com a Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN, sigla em inglês), preparando o caminho para a adesão à Cúpula do Leste Asiático. Após 2009, Clinton fez nove viagens à Ásia – mais do que para qualquer região do mundo.

Como se sabe, mudanças significativas nas políticas doméstica, externa e econômica demandam um imprimátur presidencial. Nesse sentido, a viagem de nove dias de Obama pela região em 2011 representou a pedra angular do que ficou conhecido como o “pivô asiático” dos Estados Unidos. Começando pelo Havaí, onde foi sediada a reunião dos líderes da APEC, o presidente seguiu para a Indonésia, onde se reuniu com líderes da ASEAN e se tornou o primeiro presidente estadunidense a participar da Cúpula do Leste Asiático. Na Austrália, Obama fez um de seus pronunciamentos mais importantes, reafirmando o compromisso dos Estados Unidos com a Ásia: “os Estados Unidos constituem uma potência do Pacífico, e nós estamos aqui para ficar”, declarou. Mais tarde, o presidente e a primeira-ministra australiana anunciaram um novo acordo de segurança por meio do qual os Estados Unidos transfeririam um grupo rotativo de 2.500 militares, estabelecendo uma presença simbólica importante no mar do Sudeste asiático.

A Parceria Trans-Pacífico

Apesar da forte importância simbólica da presença militar dos Estados Unidos na região, a TPP foi o tema de maior repercussão durante as viagens do presidente para a Ásia em 2011 e 2012. A Parceria é o indicador mais relevante da habilidade dos Estados Unidos de reafirmar sua liderança na formatação da arquitetura econômica do Leste asiático. Mas o que é a TPP e quais são seus objetivos e cronograma?

Atualmente, a TPP é composta de onze países, que constituem uma área de livre comércio com 650 milhões de pessoas e aproximadamente US$ 21 trilhões em atividade econômica. Caso a Coreia do Sul e o Japão assinem o acordo no próximo ano – como é esperado –, a zona de livre comércio expandirá para um produto interno bruto (PIB) combinado de US$ 26 trilhões e constituirá um bloco comercial de mais de US$ 10 trilhões em bens e serviços. O objetivo principal da TPP é servir de pilar para a criação de um futuro Acordo de Livre Comércio da Ásia-Pacífico, que reuniria, no mínimo, todas as nações da APEC.

Substantivamente, a TPP tem sido denominada como o primeiro “acordo do século XXI”. Se bem sucedida, colocará em prática regras comerciais internacionais para diminuir ou eliminar barreiras alfandegárias à competição estrangeira. Nos 29 capítulos em negociação estão inseridas regras para tornar contratos de compras governamentais mais abertos, liberalizar o setor de serviços (como telecomunicações, bancos e contabilidade), além de disposições sobre regulamentos não discriminatórios em matéria de saúde e segurança, competição leal com empresas públicas e parâmetros mínimos para o investimento estrangeiro direto.

Apesar da ênfase na reforma regulatória do século XXI, ainda persistem questões comerciais do século XX, que serão difíceis de solucionar. Para os Estados Unidos, os maiores desafios derivam da adoção de regime protecionista e da aplicação de subsídios a açúcar, laticínios e algodão, do estabelecimento de regras de origem que prejudicam o setor de vestuário e, finalmente, das demandas de sindicatos trabalhistas pela intervenção nas leis laborais dos parceiros comerciais da TPP. No fim, a chave para o sucesso parece resumir-se no dilema entre a pretendida liberalização do século XXI e o antiquado protecionismo do século XX.

Muito se discute quanto à capacidade dos Estados Unidos e de seus parceiros da TPP de alcançar compromissos conclusivos – mesmo porque, no final de 2012, o governo chinês assumiu a liderança em um caminho alternativo para a liberalização comercial intra-asiática, com o lançamento de negociações para o estabelecimento de uma Parceria Econômica Regional Abrangente. Essas negociações incluem todos os países da ASEAN, além de Austrália, China, Coreia do Sul, Índia, Japão e Nova Zelândia – mas não os Estados Unidos.

Além disso, considerando que a TPP é intrinsecamente vinculada ao sucesso do aclamado “pivô asiático” dos Estados Unidos, o eventual fracasso na conclusão das negociações terá implicações negativas generalizadas para muito além da política comercial. Por essa razão, é fundamental que o presidente Barack Obama use seu capital político recentemente adquirido para levar a TPP à linha de chegada. Afinal, uma grande parcela de seu legado depende disso.

* Especialista do American Enterprise Institute e ex-professor da Universidade de Yale. Atualmente está envolvido com estudos sobre a TPP e o regionalismo no Leste asiático.

 

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