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No. 6, diciembre 2006

Mientras que la atención del mundo está centrada en la lucha contra Irak y el ascenso de China, se está librando una batalla por el alma de las Américas más cerca de nuestro país. En términos simplistas, esta confrontación podría describirse como una lucha de poder entre la visión del presidente de Estados Unidos, George W. Bush, y la visión de quien se autoproclamó su némesis, el presidente venezolano Hugo Chávez. Igualmente engañosas son las caracterizaciones que describen esta situación como un enfrentamiento entre la izquierda y la derecha, los ricos y los pobres, el norte y el sur. Pero ésta no es una batalla entre dos líderes poderosos o entre las ideologías de la izquierda y la derecha. La lucha que se está librando en el hemisferio occidental concierne a la democracia en sí: ¿puede satisfacer a un público impaciente? Por un lado, están los líderes de la izquierda y la derecha que consideran que las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son indispensables para la prosperidad y la libertad.

Por el otro lado, están quienes perciben la democracia como un inconveniente y ven a los mercados libres como una amenaza.

Hace veinticinco años, alrededor de la mitad de las naciones del hemisferio occidental estaban gobernadas por dictaduras militares o regímenes autoritarios. Hoy en día, la democracia gradualmente está echando raíces en la mayoría de los países de la región. Por ejemplo, para fines de 2007, se habrán celebrado elecciones nacionales en más de doce de las treinta y cuatro naciones del hemisferio occidental.

El solo hecho de que se estén llevando a cabo elecciones no significa que todo esté desarrollándose sin problemas. De hecho, en la mayoría de estos países, el pueblo enfrenta serios problemas, y la democracia está siendo sometida a duras pruebas. Por ejemplo, en Bolivia, las elecciones presidenciales se llevaron a cabo antes de tiempo en 2005 porque los tres presidentes anteriores fueron derrocados por una multitud liderada por Evo Morales, quien no llegó al poder ni se convirtió en el presidente de Bolivia en forma casual. Ahora Morales está tratando de reestructurar las mismísimas instituciones bajo las cuales resultó electo para satisfacer sus ambiciones de revolución social.

En Venezuela, Hugo Chávez, quien fuere el líder del golpe militar, ganó la presidencia en 1998 y, desde entonces, retuvo el poder a través de una serie de elecciones cada vez menos democráticas. Chávez supera a su oponente en las encuestas de opinión de la campaña para las elecciones presidenciales del 3 de diciembre. Ha utilizado su influencia política para concentrar todos los poderes del Estado en sus manos, atacar a quienes disienten y manipular el aparato electoral en su favor.

En Nicaragua, el retrógrado dictador sandinista Daniel Ortega recientemente ganó las elecciones bajo ciertas normas manipuladas mediante un cínico acuerdo con el corrupto ex presidente Arnoldo Alemán. Ortega debe su victoria a la maniobra de Alemán de dividir el voto democrático. Pero ello no quita el hecho que los tres gobiernos democráticamente electos no lograron erradicar la pobreza que asola a Nicaragua, y la victoria de Ortega es una prueba de ese fracaso.

Aunque las elecciones son extraordinariamente importantes--y a veces esenciales para dispar la profunda tensión arraigada--, no son un fin en sí mismas. Sin instituciones democráticas que funcionen--como un poder judicial independiente, un sistema electoral honesto y transparente, y organismos de gobierno receptivos--y sociedades civiles efectivas, la promesa de que el pueblo se gobierne a sí mismo no puede materializarse por completo. El desarrollo de estas instituciones lleva tiempo. Cuando no existen instituciones fuertes, las elecciones pueden verse manipuladas por líderes populistas para que las poblaciones impacientes les otorguen el poder. Cuando estos populistas usan el poder para desmantelar las instituciones democráticas, los más débiles entre nosotros--quienes probablemente hayan respaldado a estos demagogos, esperando soluciones rápidas y sencillas--se encuentran a merced de un hombre fuerte y arrogante.

¿Pueden las instituciones marcar la diferencia?

Hoy en día, muchos países latinoamericanos han ingresado en el siglo XXI con instituciones de gobierno débiles e ineficaces. Aunque muchos países gozan de una tradición democrática con más de un siglo de antigüedad, sus gobiernos y sociedades civiles no mantuvieron el ritmo de los cambios radicales que se produjeron durante la última mitad de siglo. Los ciclos económicos de crecimiento y recesión, las nuevas demandas de justicia social estimuladas por la democracia misma y el peso de la pobreza persistente llevaron a que la mayoría de los gobiernos de América Latina tuvieran grandes dificultades para cumplir con sus responsabilidades esenciales.

La buena noticia es que en toda la región, en los últimos veinticinco años, los pueblos de las Américas clamaron por más, y no menos, democracia. Sólo Cuba siguió el camino hacia la nada abierto por Fidel Castro. Y, de manera gradual, las dictaduras militares que lucharon por mantener la estabilidad dieron lugar a alternativas democráticamente electas. Las elecciones que se celebraron posteriormente dieron origen a un liderazgo político elegido por el pueblo. Por desgracia, no todos estos gobiernos se desempeñaron en forma responsable, y la corrupción y las instituciones irresponsables llevaron a que muchos ciudadanos se enemistaran aún más con su gobierno. Sólo algunos países adoptaron un régimen entero de reformas de libre mercado, y como consecuencia, el trabajo quedó a medio terminar y el pueblo completamente desilusionado.

Aunque en muchos países de América Latina las reformas han mejorado el clima macroeconómico, para poder lograr un crecimiento sostenido y equitativo los gobiernos deben todavía llevar a cabo una segunda generación de reformas y, en especial, establecer el Estado de Derecho. Las investigaciones indican que el Estado de Derecho y la gobernabilidad efectiva son fundamentales para el crecimiento, y que, en ese sentido, la mayoría de los países latinoamericanos no están manteniéndose a la par del ritmo global, cada vez más rápido. De los 208 países encuestados en el proyecto Governance Matters del Banco Mundial, sólo tres países de América Latina (Chile, Costa Rica y Uruguay) tuvieron un desempeño mejor que el promedio en lo que respecta al Estado de Derecho en 2005. Además, sólo tres países (El Salvador, Honduras y Colombia) tuvieron una puntuación más alta que en 2000.

Incluso al comparar a estos países con otros del misma escala de ingresos, Chile, Uruguay, El Salvador y Brasil son los únicos países de América Latina que tuvieron un desempeño mejor que otras naciones fuera de la región[1]. Los trabajos empíricos demostraron que las instituciones sólidas son fundamentales para ayudar a las economías emergentes a alcanzar el nivel de los países desarrollados. Además, según las investigaciones sobre el desarrollo, es más probable que el crecimiento se vea estimulado por las instituciones sólidas que por la geografía o incluso las políticas. En efecto, varias investigaciones concluyeron en que existe un claro vínculo entre la buena gobernabilidad y el desarrollo y crecimiento económico[2].

A pesar de los antecedentes dispares en las Américas hasta la fecha, la mayoría de los líderes de estos países saben que sólo alcanzarán su máximo potencial cuando abran sus economías y sistemas políticos, garanticen el Estado de Derecho, premien los méritos, brinden oportunidades a las personas marginadas para que puedan salir por sí mismas de la pobreza y desarrollen reglas del juego transparentes. Asimismo, estos países deben fomentar un Estado responsable que sea lo suficientemente fuerte para aplicar estas reglas para el bien común, sin discriminar.

Sin embargo, no es posible imponer este modelo desde afuera. Debe promoverse mediante instituciones y procesos democráticos porque la democracia, en esencia, es un motor muy eficiente para tomar el poder de quienes lo tienen y entregárselo a quienes no lo tienen. Puede funcionar tanto para acabar con un sistema de castas de 500 años de antigüedad en Bolivia como para hacer circular el poder en la política moderna de Estados Unidos.

Lograr que funcione la democracia confiriéndole poder al pueblo

A primera vista, quizá parezca que Lula da Silva, el líder sindicalista de izquierda y presidente recientemente reelecto de Brasil, tiene muy poco en común con Felipe Calderón, el derechista que se convirtió en el presidente de México el 1 de diciembre. Pero ambos son demócratas comprometidos que aceptan que las instituciones fuertes y el pluralismo son principios esenciales de un gobierno sólido, y ambos consideran que su tarea es promover la capacidad de su país de competir en la economía mundial, no criticar sin fundamentos la globalización. Esto ubica del mismo lado a estos dos hombres tan diferentes en una batalla encarnizada por el futuro del hemisferio occidental, y los enfrenta al populismo irresponsable respaldado por Hugo Chávez y sus acólitos en Bolivia, Ecuador y Nicaragua.

El rasgo más importante que tienen en común estos líderes de Brasil y México es que no pierden tiempo culpando a otras personas por los problemas de su país. También comparten la convicción de que vencer a la pobreza confiriéndole poder al pueblo es su tarea más urgente. Podría argumentarse que el éxito o fracaso de la democracia en América Latina depende, en gran medida, de la capacidad de estos dos líderes de cumplir con su plan de lograr que la democracia funcione para sus compatriotas más pobres. Al convalidar fórmulas mediante las cuales la democracia pueda solucionar los problemas, estos líderes, establecerán un contraste favorable entre el gobierno a través de las instituciones y el Estado de Derecho, y el populismo ineficaz.

Programas prácticos para luchar contra la pobreza

Para afrontar la pobreza crónica que asola a la mayoría de los países de América Latina, Lula y Calderón están decididos a ampliar novedosos programas sociales que van mucho más allá que las transferencias en dinero que gozan del favor de los populistas. Por ejemplo, las transferencias condicionales en efectivo (CCT, por su sigla en inglés) tienen dos objetivos importantes: a corto plazo brindan asistencia inmediata a familias muy pobres, y a largo plazo ayudan a desarrollar el capital humano ya que la asistencia depende de la participación en los programas de salud y educación.

Bajo el programa mexicano PROGRESA-Oportunidades, que se desarrolló durante la administración del presidente Vicente Fox, se realizan módicos pagos a la madre a cargo del hogar. Esta característica del programa se basó en las investigaciones que mostraban que las mujeres tienen una mayor tendencia a valorar la inversión en la educación, salud y nutrición del niño. En trece países de América Latina, se implementaron programas similares de transferencias condicionales en efectivo[3]. Estos programas son doblemente viables: además de ser populares desde el punto de vista político, ya que resuelven las necesidades financieras inmediatas de las familias más pobres del país, están diseñados para resolver los obstáculos esenciales del desarrollo a largo plazo mejorando la salud, nutrición y educación de quienes, de otra manera, estarían atrapados en la marginalidad social y, por ende, representarían un impedimento permanente para el progreso económico.

El presidente Lula lanzó el Programa Bolsa Familia (PBF) en octubre de 2003 como un programa de transferencias condicionales en efectivo dirigido a familias extremadamente pobres, otorgando módicos pagos a las familias que se beneficiaran de los servicios básicos de salud y educación. Actualmente el Programa Bolsa Familia beneficia a poco más de 11 millones de familias o aproximadamente 40 millones de participantes. Los US$ 4 mil millones de fondos que se desembolsaron hasta el momento lo convierten en el programa de transferencias condicionales en efectivo más grande del mundo[4]. El programa originalmente comenzó como la Bolsa Escola en 1995, bajo la administración del presidente Fernando Henrique Cardoso. En 2003, se lo combinó con Bolsa Alimentação (un programa federal de nutrición), Cartão Alimentação (una tarjeta de nutrición) y Vale Gás (un complemento de combustible de cocina), para formar la Bolsa Familia, un programa integral.

El Programa Bolsa Familia está dirigido a familias con ingresos menores a US$ 34 por mes y otorga transferencias de efectivo de entre US$ 5 y US$ 33 por mes[5]. Para poder participar del programa, todos los miembros de la familia deben controlar el estado de su salud y nutrición, y los niños en edad escolar deben inscribirse en la escuela y cumplir con los requisitos de asistencia. Además, todas las familias deben participar de los eventos de educación nutricional ofrecidos por el gobierno federal, estatal y local.

Dado que se trata de un programa tan nuevo, recién ahora los investigadores están comenzando a tener una idea del efecto que tiene sobre la pobreza, la salud y la educación. Las investigaciones sobre programas anteriores como Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y Programa para Prevenção e Eliminação da Exploração do Trabalho Infantil--un programa contra el trabajo infantil--sugieren que las transferencias condicionales de efectivo incrementan la asistencia escolar y la ingesta de alimentos, y reducen el trabajo infantil.

El programa mexicano PROGRESA-Oportunidades es similar al programa brasilero Bolsa Familia en tanto que tiene requisitos de asistencia escolar para los niños. Además, todos los miembros de la familia deben aprovechar las consultas nutricionales y los servicios de salud gratuitos. PROGRESA-Oportunidades comenzó en 1997 en áreas rurales pobres y pasó a llamarse Oportunidades en 2002, ya que se lo extendió a las áreas urbanas también. Para 2005, PROGRESA-Oportunidades cubría a cinco millones de familias (o un 24% de la población de México) y su presupuesto era de US$ 2.800 millones[6]. Actualmente las transferencias mensuales van desde US$ 10,50 hasta US$ 66 para educación, y otros US$ 15,50 para alimentos. Sin embargo, estas transferencias de efectivo del gobierno generalmente representan alrededor de un quinto del gasto total de una familia pobre[7].

Las investigaciones concluyeron que PROGRESA-Oportunidades tuvo un importante efecto en diversas áreas. Un grupo descubrió que el programa “aumentó significativamente el uso de las clínicas de salud públicas para el cuidado preventivo, incluido el cuidado prenatal, el control de la nutrición infantil y los chequeos de adultos (…) Además, no se redujo el uso de los proveedores privados, lo que sugiere que el aumento del uso de las clínicas públicas no reemplazó el cuidado público por el cuidado privado”[8]. PROGRESA-Oportunidades no sólo tuvo un efecto sobre el uso de los servicios, sino que los niños que participan del programa también sufren menos enfermedades y tienen una mejor salud. El programa también disminuyó de manera drástica el efecto de distintos shocks (como el desempleo del jefe de familia o los desastres naturales) sobre la inscripción escolar[9].

Brasil y México también comparten el compromiso de expandir los programas de microfinanzas bajo los cuales el gobierno invierte en el pueblo otorgando a los más pobres, capital para comenzar con un emprendimiento. Este tipo de programas permite que el libre mercado funcione para los pobres al ayudarlos a salir de la pobreza a través de pequeños emprendimientos que generan y sostienen los ingresos. Estos emprendimientos están diseñados sobre la base del extremadamente exitoso programa de microfinanzas que lanzó el Grameen Bank en Bangladesh en 1976[10]. Pocos microemprendimientos tienen acceso a capital o a otros servicios financieros, por lo que su crecimiento se ve interrumpido ya que dependen de costosos préstamos informales. Los gobiernos llegaron a reconocer que otorgar crédito a estos microemprendimientos y facilitar su crecimiento produce un retorno sustancial sobre las inversiones.

A pesar de ser pequeños por definición, estos microemprendimientos son un motor importante del desarrollo y el crecimiento económico. Por ejemplo, en 1994 “los pequeños emprendimientos y microemprendimientos formales representaron 98% de todas las empresas de Brasil, 30% del PIB, 44% del empleo total y más del 60% de los empleos urbanos” (el énfasis es nuestro)[11].

El gobierno de Brasil lanzó un programa piloto de microfinanzas en 1997, CrediAmigo, para resolver la falta de acceso a los micropréstamos en los estados pobres del nordeste. Aunque habían existido programas de pequeña escala antes de CrediAmigo, este programa fue único en su alcance y en sus sociedades público-privadas. El gobierno trabajó con donantes nacionales e internacionales, el Banco Central do Brasil y el Banco do Nordeste (un banco de desarrollo regional y estatal) para establecer el colateral, las mejoras prácticas y las instalaciones para lanzar la institución de microfinanzas que actualmente es la más importante de América Latina en términos de cobertura geográfica, cantidad de clientes y profundidad de llegada[12].

CrediAmigo también es único en tanto que, en vez de depender de subsidios públicos directos, depende sólo de donaciones en especie del Banco do Nordeste (como el uso de su red, experiencia e infraestructura) y de préstamos de organismos internacionales como el Banco Mundial. Además, la rentabilidad está aumentando, mientras que los costos administrativos como porcentaje de los préstamos totales están disminuyendo”[13].

CrediAmigo y otros programas similares son distintivos en tanto que no requieren ningún tipo de garantía para otorgar un micropréstamo. Por el contrario, los candidatos se reúnen en “grupos de solidaridad”, y cada miembro ofrece una garantía cruzada para lo otros beneficiarios de su grupo. Además, el programa no sólo brinda micropréstamos, sino también servicios de consultoría y capacitación en negocios.

Las microfinanzas también fueron un proyecto importante para el presidente Fox en México. Durante el mandato de Fox, el gobierno mexicano estableció el Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario, o PRONAFIM, dependiente de la secretaría de economía. PRONAFIM otorga fondos al sector de microfinanzas, tanto a las instituciones generales de microfinanzas como a las que se ocupan especialmente de los micropréstamos para las mujeres de las zonas rurales. Además de otorgar fondos, PRONAFIM fomenta la divulgación de las mejores prácticas entre las instituciones de microfinanzas y brinda su propia asistencia técnica. Desde 2001, el programa otorgó alrededor de 2 millones de microcréditos.

Los programas de Brasil y México beneficiaron a millones de los ciudadanos más pobres de estos países y realizaron una contribución significativa a la calidad de vida y los patrones de nutrición y, lo que es más importante, ayudaron a romper el ciclo de la pobreza al brindar beneficios de salud y educación a aquellos que, de otra forma, probablemente habrían caído en la marginalidad. Los ciudadanos que gozan de salud y educación tienen muchas más posibilidades de tener un futuro mejor, encontrar un lugar en una economía cada vez más moderna, exigir un gobierno más responsable y progresar como parte de la comunidad. Estos programas--en especial las actividades de microemprendimientos-- también ponen énfasis en conferir poder al individuo en vez de reforzar una cultura de dependencia.

Para decenas de millones de beneficiarios de estos programas, la democracia está marcando una diferencia al brindar oportunidades. Estas personas están construyendo sociedades más saludables y democracias más sólidas, familia por familia y persona por persona. Puede que estos programas requieran que el gobierno tome la iniciativa e invierta en el pueblo, pero lo debe hacer de manera tal que promueva la autosuficiencia al reconocer el ingenio y la iniciativa individual.

La nueva banda de populistas ganó por sólo decir que se preocupaba por los pobres. Trágicamente, detrás de la cortina de humo de la retórica vacía, los demagogos se proponen reestructurar la sociedad y socavar la democracia, a raíz de lo cual el pueblo termina más pobre y menos libre. Pero los verdaderos demócratas pueden no sólo proponen beneficiar a los más pobres, sino que a su vez instrumentan programas concretos para ayudar al pueblo a hacer algo al respecto. En definitiva, la democracia gana cuando los pobres e indefensos no tienen que sacrificar su libertad ni su dignidad por una vida mejor.

Roger F. Noriega (rnoriega@aei.org) es visiting fellow de AEI y trabaja para Tew Cardenas, LLP, una firma de servicios legales con base en Miami y con una oficina de políticas públicas en Washington, D.C.

La asistente de investigación del AEI, Megan Davy, y la socia editorial del AEI, Nicole Passan, colaboraron con el autor en la edición y elaboración de este Latin American Outlook.

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Notas

1. Daniel Kaufmann, Aart Kraay y Massimo Mastruzzi, Governance Indicators: 1996-2005 Global Comparative Charts (Washington, DC: Banco Mundial en línea, 2006), disponible en <<a href="http://www.worldbank.org/wbi/governance/esp/pubs/govmatters5-e.html" target="_blank">http://www.worldbank.org/wbi/governance/esp/pubs/govmatters5-e.html>.

2. Daniel Kaufmann, “Governance Redux: The Empirical Challenge” (documento de trabajo, Banco Mundial, Washington, DC), disponible en <<a href="http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govredux.html" target="_blank">http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govredux.html>.

3. Los trece países son Argentina (Plan Familias), Brasil (Bolsa Familia), Chile (Chile Solidario), Colombia (Familias en Acción), Costa Rica (Superémonos), la República Dominicana (Solidaridad), Ecuador (Bono de Desarrollo Humano), Honduras (Programa de Asignación Familiar), México (Progresa-Oportunidades), Nicaragua (Red de Protección Social), Perú (Juntos), El Salvador (Red Solidaria) y Uruguay (Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social). Los programas más importantes son Plan Familias, Bolsa Familia y Progresa-Oportunidades, que juntos benefician a más de 14 millones de familias pobres. Para mayor información, véase César Patricio Bouillon y Luis Tejerina, “Do We Know What Works? A Systematic Review of Impact Evaluations of Social Programs in Latin America and the Caribbean” (documento de trabajo, Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Crecimiento Sostenible, noviembre de 2006).

4. Agence France Presse, “La pobreza disminuyó pero Brasil aún es un campeón en desigualdad social”, 28 de septiembre de 2006.

5. Kathy Lindert, “Brasil: El programa Bolsa Familia dimensiona las transferencias de dinero para pobres”, Principios en acción: Libro de consulta de buenas prácticas emergentes (Gestión para resultados del desarrollo, 2006), disponible en <<a href="http://www.mfdr.org/sourcebook/Versions/MfDRSourcebookSpanish.pdf" target="_blank">http://www.mfdr.org/sourcebook/Versions/MfDRSourcebookSpanish.pdf>.

6. Theresa Braine, “Reaching Mexico’s Poorest”, Boletín de la Organización Mundial de la Salud 84, Nº 8 (agosto de 2006): 589-684.

7. César Patricio Bouillon y Luis Tejerina, “Do We Know What Works? A Systematic Review of Impact Evaluations of Social Programs in Latin America and the Caribbean”.

8. Paul Gertler, El impacto del programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) sobre la salud (Washington, DC: International Food Policy Research Institute, 2000), disponible en <<a href="http://www.ifpri.org/themes/progresa/pdf/Gertler_salud.pdf" target="_blank">http://www.ifpri.org/themes/progresa/pdf/Gertler_salud.pdf>.

9. Alain De Janvry et al, Uninsured Risk and Asset Protection: Can Conditional Cash Transfer Programs Serve as Safety Nets? (Washington, DC: Banco Mundial, 2006), disponible en <<a href="http://siteresources.worldbank.org/SOCIALPROTECTION/Resources/SP-Discussion-papers/Social-Risk--Management-DP/0604.pdf" target="_blank">http://siteresources.worldbank.org/SOCIALPROTECTION/Resources/SP-Discussion-papers/Social-Risk--Management-DP/0604.pdf>.

10. Robert Eichfeld y Henry Wendt, “Building on Success: The Next Challenges for Microfinance”, Development Policy Outlook 4 (2006), disponible en <<a href="/outlook/24913" target="_blank">http://www.aei.org/publication24913/>.

11. Emmanuel Skoufias, “Research Proposal: An Evaluationof the Impact of CrediAmigo and the Expansion of Access to Financial Services in Brazil” (Washington, DC: Banco Mundial, 2006), disponible en <<a href="http://72.14.209.104/search?q=cache:5DORd5BGNL0J:siteresources.worldbank.org/INTISPMA/Resources/Training-Events-and-Materials/skoufias_ca_rsb_proposal.pdf+Emmanuel+Skoufias,+%E2%80%9CResearch+Proposal:+An+Evaluation+of+the+Impact+of+CrediAmigo+and+the+Expansion+of+Access+to+Financial+Services+in+Brazil%E2%809D&hl=es&gl=es&ct=clnk&cd=2" target="_blank">http://72.14.209.104/search?q=cache:5DORd5BGNL0J:siteresources.
worldbank.org/INTISPMA/Resources/Training-Events-and-Materials/skoufias_ca_rsb_pro
posal.pdf+Emmanuel+Skoufias,+%E2%80%9CResearch+Proposal:+An+Evaluation+of+t
he+Impact+of+CrediAmigo+and+the+Expansion+of+Access+to+Financial+Services+in+Br
azil%E2%809D&hl=es&gl=es&ct=clnk&cd=2>.

12. Íbidem.

13. Íbidem.